关于解决“天窗县”问题的建议

　　2011年，国家在武陵山片区率先启动区域发展与扶贫攻坚试点，湘鄂黔渝四省市有71个县（市、区）进入片区规划范围。其中7个县（市、区）在片区规划之内，却不享受国家连片特殊困难地区特定扶贫开发政策，被称为“天窗县”。这7个“天窗县”中，我省占了6个，它们是吉首市、永定区、武陵源区、洪江市、鹤城区和冷水江市。 

　　我省6个“天窗县”农村贫困问题十分突出。2010年，6个“天窗县”共有196.20万人，其中农村人口127.07万。按照农民人均纯收入2300元的扶贫标准，6个“天窗县”共有农村贫困人口32.51万人，贫困发生率高达25.6%，比全国高12.8个百分点，比全省平均水平高9.6个百分点，比武陵山片区高4.8个百分点。据不完全统计，6个“天窗县”有137个村不通公路或道路未硬化，95个村用电困难，80多万群众安全饮水问题未解决；241个村处于特别困难状况，其中38个村属800米以上高寒山区特困村，生活处于特别困难的群众达9万多人。 

　　武陵山片区试点启动以来，我省“天窗县”成立了组织领导班子，编制了县级片区实施规划，启动了张花高速公路建设、荷花国际机场扩建、矮寨特大悬索桥旅游扶贫、水电路气房环境改善“六到农家”等一批基础设施和民生事业项目，经济社会有了较大发展，但农村贫困问题没有得到根本解决，扶贫攻坚任务仍然十分艰巨。这与“天窗县”扶贫开发政策上的缺陷有很大关系。 

　　国家在《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》中明确了财政税收、金融投资、产业发展等6大类50项专门扶持政策，但由于这些扶持政策须由相关部委转换、细化与实施，有所动作的部委不多，已落实和部分落实到位的政策不到实际政策的三分之一。而对“天窗县”来说，由于它们不享受国家连片特困地区特定扶贫开发政策，特定扶贫开发政策的范围与内容又未作明确界定，以致基本享受不到片区政策。到目前为止，国家有关部门出台的片区行业发展规划和细化的支持政策，基本上把“天窗县”排斥在外。比如，在发改部门发布的《关于抓紧衔接2012年以工代赈预算内计划和申报2013年示范工程及易地搬迁计划的通知》中，“天窗县”就不允许申报2013年示范工程及易地搬迁计划；在交通运输部门收集项目编制2011—2015年武陵山区、罗霄山区交通扶贫开发规划时，规划编制范围就不含“天窗县”；《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》中明确的学生营养改善计划项目，也没有包含“天窗县”；在我省教育部门转发的国家对贫困地区定向招生专项计划（湘教发〔2012〕30号）中，招生计划范围还是不含“天窗县”。据有关方面测算，“天窗县”与非“天窗县”相比，每年财政扶贫专项资金投入要少3000-5000万元，与特定扶贫开发政策相关联的政策性投资要少3-8个亿。可以预料，随着片区支持政策的相继出台，“天窗县”与片区其他县（市、区）的政策落差会越来越大，产生的负面效应也将更为凸显。主要体现在以下几个方面： 

　　一是引起当地干部群众思想波动。武陵山片区山同脉、水同源，人民群众同宗同族，发展水平和贫困程度也大致相当。就国家确定扶贫攻坚重点对象所参考的三项经济指标，即2007--2009年3年的人均GDP、人均财政收入和农民人均纯收入平均值而言，“天窗县”与非“天窗县”往往非常接近，各有高低，却因为政策享受的区别，发生“一条公路两个标准，一张课桌两种待遇”的种种怪事。干部群众认为国家在执行扶贫政策时没有“一碗水端平”，对此深感疑惑。这种双重标准的政策设计与民族团结和社会公正目标并不协调。 

　　二是带来县级实施规划落空的风险。我省6个“天窗县”规划实施的基础设施、产业发展、公共服务、民生改善等6大类项目达1079个，总投资4766.71亿元，仅“十二五”期间规划建设项目的投入近5000亿元。但从规划实施情况看，“天窗县”基本感受不到片区实施规划推进的氛围。这些市（区）现已启动的建设项目均属原“十二五”规划的内容，与片区规划关系不大。由于“天窗县”的帽子，大多数进入国家片区规划的建设项目，被部门与行业的建设规划拒之门外，根本无法进行项目对接，中央和省级的投入极少，一些重点建设项目因缺乏国家刚性支持而无法落地，项目推进缓慢。从对武陵山片区四省市项目推进的抽样调查看，我省“天窗县”“十二五”规划项目的建设，无论在开工个数还是完成投资额及完成投资比例上都处于落后位置，发展前景堪忧。我省片区实施规划按照项目建设时序规定，第一阶段（2011—2013年）的总体投资规模为7723.62亿元，占5年总投资的42.90%。按照目前推进情况测算，“天窗县”要实现规划确定的目标任务几乎不可能。 

　　三是不利于区域协调发展。“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，是国家新一轮扶贫开发的战略性创新，且国家在武陵山片区规划中提出，依托黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁等6个中心城市,促进人口与产业集聚。我省实施规划对张家界、吉首、怀化等中心城市在产业发展重点、带动作用、辐射功能与发展规模等方面也相应提出了明确的目标要求。我省的“天窗县”基本上是武陵山片区的中心城市（区），处于区域发展的龙头和支撑地位，其发展状况，对推动区域发展具有重要作用，对促进扶贫攻坚具有深远影响。但试点开始以来，这些区域龙头的地位正在逐渐弱化，这与发挥其辐射带动作用，区域发展与扶贫攻坚相互促进、相得益彰的初衷相去甚远。 

　　加快“天窗县”发展是各级党委政府的责任，是广大干部群众的夙愿，也是武陵山片区全面建成小康社会的客观要求。目前，武陵山片区试点工作正在向纵深推进，解决“天窗县”政策缺陷问题迫在眉睫。建议省委、省政府和省直有关部门加大向中央及有关部门汇报争取的力度，促使该问题得到较好解决。 

　　一是取消“天窗县”政策。在片区开发上不开政策“天窗，”凡进入国家片区规划的县（市、区）一律享受国家连片特困地区有关政策。据了解，全国11个片区共有24个“天窗县”，数量并不多，取消“天窗县”不会给国家加重很大负担。 

　　二是明确给予比照政策。在暂时没有取消“天窗县”政策差异阶段，国家和省明确“天窗县”比照执行国家连片特困地区特定扶贫开发政策，要求各部门在制定和实施行业支持政策时把“天窗县”列入范围，进入笼子。