致公党湖南省委

　　近年来，全国各地重金属污染事件频频发生，引起了广泛的关注，造成恶劣的社会影响。湘江流域是我国重金属污染高发地区，对于重金属污染的防治依然存在着诸多问题和矛盾。

　　一、湘江流域重金属污染治理的现状

　　近年来，湘江流域综合整治工作取得明显成效。2011年，湘江流域镉、砷的排放量分别比2007年削减24.28%和11.25%；全省COD、氨氮排放量分别较2010年下降2.7%、2.68%。湘江流域已实现县城以上城镇污水处理。截至2012年底，湘江流域已关闭涉重金属企业773家，完成治理项目83个。湘江流域重金属污染物排放的主要特点：总量大、比重高、行业集中。虽然已经取得了部分成效，但流域内重金属污染问题依然严重，极大制约了长株潭经济的可持续发展。

　　二、湘江流域重金属污染防治存在的法制问题与原因分析

　　1、缺乏重金属污染防治的相关立法规定。第一，缺失对农业土壤重金属污染防治的规定。第二，缺乏对污染企业搬迁后遗留土地的土壤重金属污染整治规定。第三，缺乏对重金属污染土壤的清除、置换和修复的技术性规定。相关法律制度滞后，立法内容规定过于概括性。环境保护基本法以及相关法律、行政法规和地方性规章都比较笼统，环境立法内容的原则性过强,法律责任方面更是缺乏具体的可操作性。例如，问责谁、如何问、惩罚的标准是什么，都不明确。

　　2、政府环境责任监督机制不完善

　　在唯GDP政绩观的考核制度激励下，地方政府及相关部门不惜以资源环境为代价换取GDP的高增长，而使本应具有的环境管理职能虚化、弱化，在具体的环境管理实践中，不作为、乱作为、权力寻租的现象屡禁不绝。

　　目前，湘江流域地方政府主要缺乏以下两方面的监督和制约：一方面,缺乏较为完善的政府内部监督与制约制度；另一方面，缺乏外部力量对政府行政行为的监督与制约。在现有环保法律中没有明确地规定人大、365数字含义_365beat版app_365体育投注网站、各民主党派、法院、新闻媒体、群众团体及公民个人如何有序地对政府的环境行政行为进行监督与制约。

　　3、跨界重金属污染防治和监管协作机制缺失

　　跨界重金属污染防治和监管协作机制是指省政府及省环保厅会同有关部门及湘江流域各地政府共同确商防治跨界重金属污染的一系列措施。流域间的重金属污染很容易一损俱损,一发牵制全身,若没有相关的防治和监管协作机制,跨界重大污染事件一触即发,且波及范围广,损失严重。

　　4、环保部门的监管缺陷

　　地方环保部门由于人力物力的缺乏、职能权利的限制，常常采取“救火”式的消极监管模式，环境影响评价往往也仅仅停留在企业建厂之初的立项审批上，而对企业投产后的环境排污监管能省则省。因此，地方环保部门监管不力是重金属持续污染的重要原因。

　　5、民众环保意识不足，公众参与的法律保障制度不明确

　　2013年10月16日湖南省环保厅制定并印发了《湖南省公众诉求环境问题信息综合管理办法（暂行）》，对充分发挥群众投诉举报和新闻媒体对环境保护的监督作用，切实解决危害群众健康的突出环境问题，建立群众投诉和媒体报道环境问题的快速反应、跟踪查办工作机制做了比较详细的规定，但对于公众如何参与、如何保护和激励参与的公众人员等却缺乏规定。民众没有有效地参与到重金属污染防治的工作中来，也是污染事态严重的一个重要原因。

　　6、责任追究的机制和法制不完善

　　我国环境污染事件法制对法律后果的规定不够全面，只有由其所在单位或者上级机关给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任，对于如何补偿受害者、灾后怎样恢复重建的民事责任没有相关规定。另一方对于制造污染的相关责任人处罚过轻，违法成本远远低于利益收入。司法机关每年对环境污染责任人和监管者做出刑事判决的案例却也是寥寥无几。每年受理的环境行政复议案件和做出环境行政处罚决定的案件远远高于对环境犯罪案件的判决，企业守法成本远远高于违法成本，导致企业宁愿认罚不治污的现象普遍存在。

　　三、湘江流域重金属污染防治相关法律对策的建议

　　1、加强立法，完善相关制度与标准

　　1）加强突发重金属污染防治应对法的立法。制定详尽的预防和治理重金属污染的法律制度,填补我国法律在此领域的空白,有效防治重金属污染带来的损害。

　　2）加强土壤环境标准化制度的建设。十几年前制定的我国的土壤环境质量标准，已经不适应现代的土壤重金属污染的形势需要，所以更新土壤环境质量标准迫在眉睫，促使土壤环境标准能够适应我国现阶段的防治需求和经济发展水平。

　　3）制定专门的湘江水资源统一管理与统一调配的地方规章和部门。由湖南省人大制定《湘江水资源管理条例》，对湘江水资源统一管理与统一调配提供法律依据；出台《湘江水资源统一管理与统一调配办法》，进一步落实《条例》的规定和要求；确定湘江流域统一管理体制，建立一个专门的管理权一部分来源于《条例》和《办法》的直接授权，另一部分来自有关部门的委托湘江流域管理局，统一行使湘江水资源管理与调配的有关行政权。

　　2、完善政府和相关职能部门的责任机制

　　1）完善政府环境责任监督机制。在重金属污染防治的立法中应规定重金属污染防治工作由地方政府负总责，政府主要领导是第一责任人。各级政府要建立重金属污染防治工作的大格局，建立政府领导、部门联动的防控机制，做到责任到位、排查到位、整改落实到位。要落实地方政府环境质量负责制，因重金属污染造成群发性健康危害事件或重特大环境污染事故的，要对当地政府和有关部门负责人实施问责；对构成犯罪的，依法移送司法机关处理。各级人民政府的土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土壤环境进行调查、监测。

　　2）完善环保部门的监管

　　要明确各地方环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；相关部门积极主动地加强对各类污染源的监管，充分履行各自监管职责；强化现场执法检查；

　　加大对环境保护的统筹协调力度，强化环境执法监督，统一发布环境信息。增强环境监管的协调性、整体性。

　　3、建立跨界重金属污染防治和监管协作机制。

　　湘江流域重金属污染防治不仅需要省内多部门的协作和协调，而且需要加强国际合作。鉴于重金属污染的多介质性和复杂性，一方面需要省内发改、财政、国土、环保、工信、卫生、安全、科技等多部门的合力，加快重金属污染防治工作；另一方面，需要密切跟踪重金属国际条约谈判进展，开展前瞻性研究。同时，要借鉴国外的技术和智力资源，积极主动参与重金属污染防治的国际进程，将国际上的相关要求与国内工作结合，统筹安排。

　　4、加大宣传教育力度，鼓励公众参与，增强社会环保法律意识

　　加强公众参与主要有以下几方面：第一，在制定重金属污染防治的相关法律法规时要加强公众的参与决策意识；第二，对于有可能对造成重金属污染的的生产建设活动在进行环境影响评价的时候必须听取公众的意见；第三，要积极落实公众知情权。环境主管部门必须定期和不定期的向公众公布该地区重金属污染的状况、受污染的程度以及进行重金属污染治理的具体措施。另外，还要加强媒体和网络对于环境的监督，加大宣传环境保护知识，动员广大群众参与到环境保护中来，从各方面减少重金属污染事件的发生。

　　5、建立完整的重金属污染法律责任追究制度。

　　具体可以从以下几个方面着手：

　　1）完善重金属污染民事法律责任

　　第一，在归责原则上，重金属污染应采用严格责任原则，无论行为人主观上有无过错，只要发生了重金属污染的事实，行为人就必须要承担责任。第二，建立对重金属污染的追溯时效。对重金属污染的追溯时效延长至 30 年以上甚或更长。第三，责任主体的连带责任制度。责任主体不止一人时，则他们之间应承担连带责任。

　　2）健全重金属污染行政法律责任

　　其一是外部行政相对人由于造成重金属污染而需要承担的行政责任，可以由环境保护部门或交通部门的航政机关可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款、责令停止生产或者使用，可以并处罚款的相关规定，对于重金属污染的责任人，应该采取财产罚、行为罚的形式来切断污染源并限制其生产活动、责令停业、吊销许可证，以及责令污染责任人限期整改。

　　3）增加重金属污染刑事法律责任

　　随着重金属污染事件不断出现，对坏境污染和民众生活造成的后果愈发严重，国家对于污染治理和环境保护的力度不断的加强，在重金属污染防治立法的过程中应该规定重金属污染犯罪的刑事责任。